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我区居家养老工作的调研与思考
【时间:2018年03月16日】    【字号:   

 

东城区人大常委会副主任  毛炯

为深入推进我区居家养老服务工作,贯彻落实好《老年人权益保护法》《北京市居家养老服务条例》和《关于加强居家养老服务工作的实施意见》(简称区委9号文),结合区第十六届人大一次会上有关养老方面的五项议案合并列为一项大会议案,即“推进居家养老服务体系建设,加快养老服务事业发展”,由区人民政府研究办理,区人大常委会听取并审议的工作要求。区人大常委会成立了居家养老议案办理专项调研组。2017322日居家养老议案办理专项调研工作启动后,调研组采取走访、座谈、视察、考察、查阅资料、发放问卷等形式,对全区的居家养老服务工作进行了较为全面的调研,掌握了大量一手资料,既有居家养老的成效和成功经验的总结,也有需要解决的问题,力求做到“四清,即基本情况清、主要工作清、存在问题清、努力方向清。调研组深感开展居家养老服务调研工作的责任重大,尽可能使调研成果有针对性和时效性,达到推动改善民生工作,提高居家养老服务水平的目的。

一、基本情况清

调研组相继就区委9号文落实情况、志愿者在养老工作中的作用、易拾光志愿者回馈机制、养老驿站运营情况、医养结合工作现状及重点计划等方面的工作在区内进行了6次调研,有关异地养老工作赴攀枝花市进行了考察,同时与社区老人进行了座谈。结合发放问卷、查阅有关资料,对我区的养老工作的基本情况有了较为清晰的了解。

(一)工作思路清。区委、区政府高度重视居家养老工作,2016年出台了《关于加强居家养老服务工作的实施意见》,为居家养老工作奠定了坚实的政策基础。在全市率先提出了“以居家老年人为中心、以医养结合为重点、以专业机构运营为突破、以标准化体系建设为保障”的居家养老服务工作思路,明确了精准化、标准化、社会化、信息化及医养一体化的工作目标,提出建立“三级五方联动、分类精准供给”的居家养老服务模式。

(二)老人底数清。目前有户籍老年人口25.5万人,占全区户籍人口97.4万人的26.18%65岁以上老人15.46万人,占全区户籍人口的15.87%,高龄老人5.3万人,占老龄人口的20.8%。通过委托专业评估机构,为全区1.2万名老年人进行评估,经街道申请、评估公司信息反馈、街道社区确认,明确托底保障1587人,扶助保障2333人。经过反复筛选,截至9月底享有居家照护服务补贴的托底保障1034人,扶助保障2379人。

(三)养老机构清。东城区现有养老机构(养老照料中心)15家,年底前建设社区养老服务驿站34家;区域内注册养老服务企业37家,其中工商注册18家,民政局社团办注册19家;全区现有已申办“北京通-养老助残卡”结算功能服务商848家,可提供生活照料、家政服务、助餐服务、精神关怀等七大类服务项目,能够基本满足辖区内老年人的养老需求。

(四)老人需求清。问卷反映老人的需求主要集中在就医、就餐和出行与居家日常服务上。370份居民问卷中有178位老人选就医是日常生活中最需要解决的问题,占48%;有163位老人选就餐是日常生活中最需要解决的问题,占44%;有99位老人选出行不便是日常生活中最需要解决的问题,占27%;有49位老人选专业照护是日常生活中最需要解决的问题,占13%;有36位老人选心理慰籍是日常生活中最需要解决的问题,占10%;有23位老人选其他是日常生活中最需要解决的问题,占6%

(五)资源状况清。东城区的养老市场逐步进入较为成熟的阶段,在政府搭台、市场引入、企业唱戏的格局下,民政部门牵头引进的机构运营公司目录20家,在我区落地承接驿站运营的有12家,这些运营公司普遍提供的服务是就餐、助医、助浴、陪伴、照护等,基本涵盖全区17个街道182个社区的服务圈。

(六)志愿服务清。为发挥好志愿服务在养老工作中的作用,区民政局在社区服务中心建立了“易拾光”志愿回馈运行平台,通过平台发布项目,让志愿者能够针对性地为居家养老的老人提供服务,并对志愿服务的志愿者提供积分反馈的激励机制。全区共有各类志愿者14万人左右,其中社区志愿者12万人左右,治安志愿者2万人左右。

二、主要工作清

政府及其有关部门目前开展的主要工作是围绕《东城区关于加强居家养老服务工作的实施意见》中的24项主要任务进行的,这24项主要任务是今后3-5年内东城区养老工作的主要努力方向,也是养老工作的有力支撑和保障。政府在近年来的养老服务工作中主要体现了“三力,即练力、蓄力、发力。

(一)通过“练力”夯实养老工作的基础

1、加强顶层设计,养老有政策保障。《北京市居家养老服务条例》出台后,东城区制定了《东城区关于加强居家养老服务工作的实施意见》,作为区域内养老工作的顶层设计,为养老工作的具体开展夯实了政策基础。随后《东城区关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施方案》(征求意见稿)、《东城区居家养老服务标准化体系建设工作方案》、《东城区养老服务设施运营商遴选办法》(试行)及《东城区居家养老服务商考核办法》(试行)、《东城区关于规范老年人信息管理与使用工作的意见》、《东城区关于规范社区养老服务驿站运营管理及托底老年人服务工作的意见》、《东城区开展居家养老照护服务试点工作实施细则》等8份配套文件出台,在政策层面跟上了养老工作的趋势。

2、加强平台建设,养老有务实支撑。目前东城区已确定在东四十三条53号区社区服务中心建设区级养老服务指导中心,主要打造“五平台一中心”,即信息服务平台、培训实操平台、展示体验平台、资源整合平台、志愿服务平台和老年人能力评估中心。实现数据可统计、可查看、可分析、可展示,为政府决策提供数据支撑。在街道层面建设街道养老服务管理中心,定期对社区养老服务驿站进行检查、督导和服务质量回访。在社区层面进一步推动驿站规范化建设,按照“适老宜居、简单大方、空间优化”的设计思路,遵循“街道初审、区级评审、合理规划、择优选取、统筹推进”原则,打造老年人家门口的“服务管家”。“三级”平台的建设为养老提供了非常务实的支撑。

3、加强机制完善,养老有标准遵循。区政府在对托底、辅助保障老年人的评估、驿站运营监管指标体系制定、规范驿站运营、养老照顾补贴标准等方面做了大量基础性工作,并在工作机制完善上不断开拓创新,使以前稍显杂乱无章的养老工作有了标准可循,井井有条已成为现在东城区养老工作的一种趋势。

(二)通过“蓄力”撑起养老工作的天地

1、蓄市场之力,养老服务注入活力。党的十八届三中全会提出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。区政府在养老工作中充分体现这一思想,积极引入市场机制,为养老工作注入活力。目前已确定20家运营商进入区级养老服务运营商目录,提供专业运营服务,鼓励引导运营商跨街道、成规模、集约式承接社区养老服务驿站,集中优质资源扩展服务项目,推动养老服务专业化、品牌化、连锁化发展。诚和敬、慈爱家、汇晨、芙蓉、海阳、三替6家实现了连锁运营。2016年重阳节期间,东城区举办的“首届居家养老服务对接洽谈会”,吸引33家社会养老服务力量参加,4000余人次参观咨询,167个咨询方与参展方达成了洽谈意向。在引进市场机制过程中,区政府对驿站运营商组织开展了5次培训指导,并将区域内“北京通-养老助残卡”848家签约服务商信息提供给各驿站运营商,有效提升各驿站管理者的服务意识与服务能力。

2、蓄场地之力,养老服务提供基地。东城区地域狭小是不争的事实,在这种情况下,区政府深挖各种资源,为养老服务工作解决场地之困,提供基地建设的保障。有的街道结合“疏解整治促提升”专项行动为养老工作提供腾退出来的780平米底商作为建设精品驿站的用地;有的街道整合优化现有资源,将街道社区服务中心办公用房全部改造用于养老服务工作,建设集街道养老管理中心、社区驿站为一体的养老基地。

3、蓄人员之力,养老服务保持后劲。区政府在养老人才队伍的培养方面非常重视,主要在三方面加以蓄力。把养老工作的理念渗透给东城区为老服务联盟的36家单位,达到有效整合资源、优势互补、社会参与的效果;把养老工作的理念渗透给全区各驿站运营商驻站的143位工作人员,强化他们的服务意识,提高他们的服务能力;把养老工作的理念渗透给愿意为养老事业作奉献的志愿者,让他们逐渐成为养老服务工作的参与者、宣传者、助推者。

(三)通过“发力”营造养老工作的氛围

1、发政府引导之力,切实发挥社会管理职能。区政府在今年重点突破就餐问题,不断完善“中央厨房制作分餐+社区配送+集中就餐”助餐服务体系。在32个老年助餐点的基础上,与市属国有企业及区属老字号企业合作,加快区级中央厨房建设,打造“互联网+老年餐”模式,开发东城区智能老年餐预订系统,实现服务品牌化、餐品专业化、种类多元化、管理集约化。同时,政府购买服务力度加大,在法律维权、居家照护、能力评估、监管体系搭建等领域,购买专业社会组织服务,支持居家养老服务项目88个,涵盖“助餐、助浴、助行、助医、助急”等“五助”服务,资金总额度650万元。此外,区政府还组织开展了“社区助老志愿服务好项目大赛”,探索建立为老志愿项目发布机制等。近五年来,东城区政府累计投入财政资金1.6亿元用于养老服务工作,并在政策制定、场地提供和监管指导三个方面加大了对养老服务组织的扶持力度。

2、发市场主导之力,切实发挥企业服务职能。目前,社区驿站均已实现社会化运营,国有企业、社会组织及养老机构等12家运营商进驻社区驿站,设置日间照料、助餐、助洁、助医、安全访视等13个服务项目。各驿站共为全区近4000余名拖底、扶助两类老人,提供入户探访、助餐、家政、理发等各类服务近6万余人次。

3、发多方整合之力,切实发挥共治共享效能。居家养老倡导的是健康养老,但离不开医疗保障。区9号文件的配套文件之一《东城区关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》对重点工作进行了任务分解,实现了卫计委、民政局、老龄办在医养结合工作中同研究、同部署、同考核。目前已充分发挥了区老年病医院——北京隆福医院的专业带动作用,与全区所有运营养老机构签订了服务协议,实现统一标准、统一内容、统一价格。此外,在筹建老年综合评估中心、确定医养结合入户医疗服务流程、做实分级诊疗、创新健康管理模式、推出“佳医东城”、创新中医药健康养老服务模式、探索基层卫生服务中心承接驿站健康指导功能等方面实现了整合发力。

三、存在问题清

调研中发现的主要问题是四个“有差距”。

(一)传统观念与养老现状有差距。中国是礼仪之邦,家庭和家族对于老年人和长辈的尊重和孝顺有着悠久的历史文化传统。但现实社会中421家庭结构带来的养老问题打破了传统的“养儿防老”观念,一个家庭照顾4个老人的负担之重已是不争事实,特别是一些失独家庭、失能老人、特困家庭的养老更是给社会带来一系列的难题。中国传统的养老观念与当前的养老现状存在较大的差距,对北京提出的“9064”养老格局中90%居家养老是个考验。

(二)宣传举措与营造效果有差距。目前区政府采取多种举措开展养老工作的宣传,如借助新媒体平台“东城养老”微信公众号为阵地进行宣传,发放《东城区居家养老服务手册》进行宣传,推介电子服务手册进行宣传,这些举措起到了营造养老氛围的作用,但实际效果并未达到家喻户晓、深入人心的目的,举措与实际效果存在脱节的现象。

(三)统筹力度与整合成效有差距。养老工作涉及面广、涉及部门多,需要统筹协调方方面面的力量才能将养老工作做好。区政府负责牵头养老的部门是民政局、老龄办,而与养老有关的部门非常多,这些部门又都是不相隶属的平级单位,牵头部门统筹协调的力度显得较弱,而在街道层面的民政科鉴于编制所限没有专门负责养老工作的人员,工作力量薄弱,往往造成整合成效不理想,养老工作的推动有难度。

(四)工作理念与工作实效有差距。“银发社会”的到来让政府感到养老问题突出,让企业看到了商机,让家庭感到了困惑,让老人有时无奈。区政府的养老工作理念非常好,特别是《东城区关于加强居家养老服务工作的实施意见》中规定的目标任务和指导思想都非常到位,但是实际工作中,由于各种利益的冲突和职能交叉,重心不同导致认识难以统一,工作实效难尽如人意。例如,政府想要达到的养老效果与企业提供的服务衔接不够好,养老驿站运营商提供的服务与老年人实际的需求有差异,老人养成的无偿消费习惯与花钱买服务的养老项目不对等,志愿者为老服务的开展与体制机制的配套需完善,街道、社区为老服务的设施建设不均衡,为老服务的信息化建设与大数据管理不匹配,动态考评需提高,医养结合工作的力度和效果需加强等。

四、努力方向清

针对调研中发现的问题,建议区政府及有关部门在今后的养老工作中能够从“四个加强”的角度采取有效措施,切实提高养老服务工作的质量和水平。

(一)加强宣传引导,营造养老服务的氛围。宣传引导是社会产生为老服务共鸣的关键,形成共识才能营造为老服务的良好氛围。一是与学校联合,培养学生尊老敬老孝老的意识,以百年树人的精神将养老的文化传承下去;二是与宣传部门联合,把尊老敬老孝老的理念广泛宣传,全社会形成更加广泛的共识;三是与企业联合,把从事养老事业的企业的培训作为重点抓好,引导企业树立孝敬老人、爱护老人就是爱护自己未来的理念,不能单纯以营利与否作为养老企业的唯一目标;四是与各个领域的部门联合,引导这些部门在从事本职工作时考虑养老的问题,把养老问题作为未雨绸缪的一个方面加以考虑,切实让在各个领域工作的人员没有养老的后顾之忧;五是与社区家庭联合,让养老工作深入人心,既要宣传家庭的责任,又要强调政府和社会对养老的托底保障,切实做到让老人和老人的家庭放心。六是借鉴其他省市的经验,打造为老服务的宣传口号,让大家能够便于记忆和口口相传。如攀枝花市的宣传金句“孝敬爸妈请到攀枝花”值得借鉴。

(二)加强统筹协调,鼓励各方参与养老事业。养老不是某一个或几个职能部门的事情,是全社会的事情,需要社会各方面力量的参与,区政府应进一步加强统筹协调,鼓励社会各方面力量为养老服务事业贡献一份量,做力所能及的事情,达到“八仙过海、各显其能”的效果。如,针对东城区地域狭小、寸土寸金的状况,鼓励有能力的单位能够提供场地的提供场地,能够组建为老服务志愿者队伍的组建志愿者服务队伍,特别是借助“百街千巷”环境整治促提升工程和疏解非首都功能的契机,充分考虑为老服务的工作,积蓄为老服务的资源。此外,医疗服务要跟上养老服务事业的需要。

(三)加强系统设计,普惠养老单位和志愿者。区政府应加强养老服务工作的顶层设计,一是在养老机构编制方面考虑增加人员,特别是街道层面应增加专职养老工作人员;二是考虑对参与养老服务事业的单位和志愿者制定优惠政策,比如税收的优惠、年底返利的优惠、积分换服务的优惠、增加信誉度的优惠等,切实让参与养老事业的单位和志愿者能够感受到国家和社会对他们付出的关爱和回报,理解与支持。

(四)加强动态管理,保持养老服务质量和水平。区政府要进一步加强养老服务工作中的动态管理,一是注重大数据的采集、分析、整理和运用,让养老服务事业能够充分享受到大数据带来的效率和便利,区信息办应将该领域的大数据统筹协调起来;二是统筹场地、人才、资金、物资等各方面的资源,并加以动态管理,使各方面的资源始终能够发挥充分的作用;三是不断完善老年人动态评估机制,了解老年人的动态需求,对发放补贴的老年人应做到时时掌控;四是不断完善驿站运营监管指标体系建设,随着形势的变化要注意能够与时俱进。五是完善对为老服务人员队伍的动态培养和管理,使为老服务的人员队伍保持稳定,确保服务质量和水平。

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