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形成审议意见书要处理好四个关系
【时间:2007年12月05日】    【字号:   
        监督法第十四条和第二十七条规定,常务委员会组成人员对专项工作报告和执法检查报告的审议意见交由“一府两院”研究处理。“一府两院”应将研究处理情况向常委会提出书面报告。常务委员会认为必要时组织跟踪检查。这表明,审议意见已作为常委会意志的一种独立的法律形态写入监督法,具备当然的法律约束力。要使“一府两院”对审议意见严肃对待,认真办理,严格整改,必须将常委会组成人员的审议意见提炼、归纳和整理,并以文件的形式印发。这种将人大常委会组成人员审议结果进行书面表达的规范性文书,就是近几年地方人大常委会推行的“审议意见书”。审议意见书是常委会督办审议意见和“一府两院”整改答复的文字依据,必须准确归纳、反复推敲、字斟句酌、严格行文。
        一、处理好口头与书面的关系,确保审议意见书的准确性
审议意见的产生,首先要经过一个从口头发言到书面材料的集中、分类、综合的整理过程。过去在常委会会议审议“一府两院”工作报告时,不少组成人员即席发言,虽然具有及时性、活跃性和讨论性等特点,但零乱而不系统,分散而不集中,归纳整理起来难度较大。相对于口头发言,书面发言更具有全面性、条理性、准确性和深刻性等优点,方便归纳整理。因此,要使整理后形成的“审议意见书”更充分、更准确地反映每位组成人员的意见,常委会会议审议应提倡书面发言为主,口头发言为辅。近两年来,河北省滦南县人大常委会、湖南省祁阳县人大常委会等均建立了书面审议意见卡制度,效果明显。监督法规定了“一府两院”专项工作报告等送达常委会组成人员的时间,这也为实行书面审议发言提供了时间保证。
         二、处理好个体和集体的关系,确保审议意见书的统一性
常委会集体行使职权,但审议意见的形成又基于代表审议时的个体观点,应本着实事求是的原则,客观准确地反映大家认识一致或多数人意见相近的意见。同时也要重视和反映个别组成人员有价值的重要意见,将这些人的重要发言原汁原味地反映出来,以体现审议意见的客观性和全面性。由于常委会组成人员对所审议的工作了解的程度、看问题的角度以及发言人自身素质等各方面的差异,发言的观点和水平也不尽相同。因此整理时要去芜存精,将符合党的路线方针政策和法律法规的,具体而不是抽象的,有条件近期能办得到的意见集中起来,归纳形成常委会的审议意见。
         三、处理好表决与授权的关系,确保审议意见书的合法性
审议意见的形成大致有以下三种运作方式:一是主任归纳型。主持会议的常委会主任或副主任根据审议情况,结合办事机构事先起草的审议意见初稿进行归纳,并逐条征求组成人员的意见,提交会议作原则表决。二是现场审议型。会议审议告一段落后,由工作人员将事先起草的审议意见初稿发全体组成人员,在对审议意见的内容发表意见后进行原则表决。三是会后整理型。事先不拟审议意见草稿,会后在规定时间内由常委会办事机构整理汇总,经主任会议研究形成“审议意见”。主任归纳型取决于主持人对审议议题的个人理解以及对常委会其他组成人员见解的认可程度;现场审议型实质缺乏现场感,有重复审议之嫌。故二者均不可取。目前较为常用的是会后整理型,即授权主任会议对组成人员发表的意见予以归纳并最后审定。但要使“审议发言”上升为“审议意见”,体现常委会集体意志,必须通过法定程序,即表决。如何操作,建议:审议发言告一段落后,常委会工作机构及时形成审议意见初稿,由主持人在常委会会议上宣读,进一步征求组成人员的意见,防止遗漏重要发言,或者以偏概全,有违发言者的本意,在此基础上进行原则表决。由于常委会会议时间较短,形成的初步意见往往不够全面、准确,因此,在常委会会议结束后,应根据组成人员的意见,对审议意见进一步修改完善,授权主任会议研究、审定。这样做,既能使审议意见较好地反映集体意愿,又符合主任会议研究常委会重大问题的原则。
        四、处理好务虚与务实的关系,确保审议意见书的可行性
人大常委会审议“一府两院”工作报告是依法履行监督职责,目的是了解情况,指出问题,提出建议,监督和帮助报告机关改进工作。倘若所形成的审议意见抽象、空洞,谈成绩“放之四海”,讲问题“普天皆宜”,提建议“概而论之”,“一府两院”执行起来就会特别宽松。因此,要从人大的角度和监督者的视角,立足于法律法规和国家的方针政策、立足于中心工作、立足于广大人民群众的强烈要求、立足于“一府两院”想办但各方面阻力大的工作,既要提出涉及全局性和宏观性问题、具有指导性的“务虚性”意见,更要提出涉及一些具体的热点难点问题、具有针对性的“务实性”意见,对“一府两院”哪些工作不满意,什么问题解决得不好,哪些方面需要改进,如何改进,•力求条理清楚,有的放矢。审议意见是常委会集体通过的意见,它具有一定的法律效力,如果办理部门因有这样那样的客观原因而办不了,那就失去其严肃性和权威性。因此,形成的审议意见一定要坚持实事求是的原则,注意操作性,列入审议意见内容的应是经过努力可以办到的事宜。就此类事宜提出的目标、要求尽量数字化,使“一府两院”在工作中有所遵循,人大常委会检查审议意见落实情况时有所对照。
(选自《人大研究》,作者周建军、陈锦丽)
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