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关于各级人大常委会对专项工作报告听取和审议的程序
【时间:2008年03月18日】    【字号:   

    从1954年人民代表大会制度建立至今,听取和审议国务院及其各部委、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告,一直是全国人大常委会的重要工作,是全国人大常委会对国务院、最高人民法院、最高人民检察院行使监督权的一种重要形式。
    县级以上地方各级人大于1979年后建立常委会以来,听取和审议同级人民政府、人民法院、人民检察院(以下简称“一府两院”)的工作报告,也成为他们的重要工作,成为他们对同级“一府两院”行使监督权的一种重要形式。
    有关法律所规定的同级人大常委会听取和审议“一府两院”的工作报告,包括全面的综合性的工作报告、阶段性的综合性的工作报告,也包括专项工作报告(有的法律、领导讲话、人大制度理论研究文章称之为工作报告、工作汇报、专题汇报或专题工作报告)。
2006年8月27日,十届全国人大常委会第二十三次会议通过了监督法,把专题汇报、专题工作报告、工作汇报、某些场合的工作报告(内容和时间需要人大常委会专门确定的工作报告)等,统一称为专项工作报告,并突出了专项工作报告的听取和审议在人大监督工作中的地位和作用,还规定了各级人大常委会听取和审议同级“一府两院”专项工作报告的程序。
    一、关于人大常委会听取和审议的有关报告
    人大常委会要行使立法权、监督权、选举任免权、决定重大事项权,首先要听取和审议有关报告,在充分审议相关报告的基础上,才能作出决议或决定,真正行使前述法定职权。因为监督权以外的其他各项职权的有关报告都不属于监督法所规定的专项工作报告的范畴,我们将会另文讨论,所以,本文所论述的人大常委会听取和审议的有关报告只涉及人大常委会行使监督权方面的报告。
    人大常委会监督权方面的报告,按作报告的主体的不同,可以划分为两类:
    一类是人大常委会自身或本级人大有关专门委员会、特别委员会、临时机构、工作机构或办事机构所作的报告。例如,代表资格审查委员会所作的代表资格审查的报告、特定问题调查委员会所作的特定问题的调查报告、执法检查组所作的执法检查报告。这些报告都不属于监督法所规定的专项工作报告的范畴,而且监督法对特定问题调查委员会所作的特定问题的调查报告、执法检查组所作的执法检查报告,都列专章进行了规范,我们也将有专文论述,本文不再论述这类报告。
    另一类是由“一府两院”向同级人大常委会作的报告。这类报告又细分很多种类,有的属于专项工作报告,有的不属于专项工作报告。本文将根据有关法律特别是监督法,讨论对这类报告主要是专项工作报告的听取和审议的程序。
    二、人大常委会听取和审议同级“一府两院”各种报告的有关法律规定
    除本文一开始引述过的宪法规定外,全国人大常委会议事规则规定,全国人大常委会听取和审议国务院及其各部委、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告。
    缔结条约程序法规定,条约和重要协定签署后,由国务院提请全国人大常委会决定批准。
    全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定规定,国务院应当向全国人大常委会提出对中央预算执行和其他财政收支的审计报告;预算外资金的收支情况要向全国人大常委会报告。
    全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定规定,在经济运行过程中,全国人代会批准的年度计划、五年计划和长远规划必须作的部分调整,由国务院提请全国人大常委会审查批准;国务院应当在8月向全国人大常委会报告上半年计划执行情况;经济运行发生重大变化时,国务院应当向全国人大常委会报告,作出说明;全国人大常委会可以根据需要,听取并审议国务院经济工作方面的专题汇报;全国人大常委会对计划安排的国家重点建设项目,可以根据需要听取国务院的工作汇报。同外国或者国际组织缔结、废除有关经济方面的条约和协定,凡依照缔结条约程序法的规定,必须由全国人大常委会决定批准的,国务院应当向全国人大常委会提出议案,提请审议决定。
    地方组织法规定,县级以上地方各级人民政府在本级人代会闭会期间,对本级人大常委会负责并报告工作。
    人民法院组织法规定,最高人民法院对全国人大和全国人大常委会负责并报告工作;地方各级人民法院对本级人大及其常委会负责并报告工作。
    人民检察院组织法规定,最高人民检察院对全国人大和全国人大常委会负责并报告工作;地方各级人民检察院对本级人大和本级人大常委会负责并报告工作。
    预算法规定,全国人大常委会审查和批准中央预算的调整方案;审查和批准中央决算。县级以上地方各级人大常委会审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级政府决算。中央预算的调整方案必须提请全国人大常委会审查和批准;县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人大常委会审查和批准。接受返还或者补助款项的县级以上地方各级政府应当向本级人大常委会报告有关情况。国务院财政部门编制中央决算草案,报国务院审定后,由国务院提请全国人大常委会审查和批准;县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案,报本级政府审查后,由本级政府提请本级人大常委会审查和批准。国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照预算法的规定报送备案的决算,认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处,需要撤销批准该项决算的决议的,应当提请本级人大常委会审议决定;经审议决定撤销的,该下级人大常委会应当责成本级政府依照本法规定重新编制决算草案,提请本级人大常委会审查和批准。各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人代会或其常委会作预算执行隋况的报告。
    审计法规定,国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
十届全国人大常委会第二十九次会议于2007年8月30日通过的突发事件应对法规定,县级以上人民政府做出应对突发事件的决定、命令,应当报本级人大常委会备案;突发事件应急处置工作结束后,应当向本级人大常委会作出专项工作报告。宪法和前述10部法律,对“一府两院”需要向本级人大常委会报告的事项作了较为详细的规定。监督法是对此作规定的第12部法律。
    三、专项工作报告的法律含义
    从广义的角度看,关于决算的报告、关于国民经济和社会发展计划的报告、预算执行情况的报告、审计工作报告都属于专项工作报告,但监督法第三章对人大常委会审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告的职权和程序单列出来,作了详细规定。监督法第三章是这样规定的:
    国务院应当在每年六月,将上一年度的中央决算草案提请全国人大常委会审查和批准。县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间,将上一年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准。
    国务院和县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间,向本级人大常委会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况。国民经济和社会发展计划、预算经人代会批准后,在执行过程中需要作部分调整的,国务院和县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的,国务院和县级以上地方各级人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准。
    人大常委会每年审查和批准决算的同时,听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
    人大常委会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向人大常委会提出书面报告。常委会认为必要时,可以对审计工作报告作出决议;本级人民政府应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会报告。
    国民经济和社会发展五年规划经人代会批准后,在实施的中期阶段,人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的,人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。
    监督法第三章所列上述内容,大部分是预算法、审计法、全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定、全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定所规定的内容,都是计划、预算、决算、审计方面的报告。这就是说,这些法律所规定的向人大常委会所作的报告,尽管都是人民政府作的报告,但监督法没有把它们列入专项工作报告的范畴。
    这类报告的特点是,它们有比较强的确定性,是每年都必须做的工作,有关法律或者惯例对其内容、报告时间和程序,都有比较具体的规定,比较明确和固定,一般不会更改,只要执行相关法律或者惯例就可以了。
    缔结条约程序法所规定的,条约和重要协定签署后,由国务院提请全国人大常委会决定批准。全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定所规定的,同外国或者国际组织缔结、废除有关经济方面的条约和协定,凡依照缔结条约程序法的规定,必须由全国人大常委会决定批准的,国务院应当向全国人大常委会提出议案,提请审议决定。因为此项权力属于立法权(或者属于重大事项决定权),不是监督权,也没有被监督法列入专项工作报告范畴之中。
    监督法所规定的各级人大常委会听取和审议本级“一府两院”的专项工作报告,是指关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的报告。它包括政治、经济、文化、社会等各个方面,可以是人大常委会要求报告的事项,也可以是“一府两院”主动请求报告的事项。
    它还应包括前述法律所规定的人民政府必须向同级人大常委会报告而监督法第三章未列出的内容,例如:
    全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定所规定的,国务院就预算外资金的收支情况要向全国人大常委会报告。
   全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定所规定的,经济运行发生重大变化时,国务院应当向全国人大常委会报告,作出说明;全国人大常委会可以根据需要,听取并审议国务院经济工作方面的专题汇报;全国人大常委会对计划安排的国家重点建设项目,可以根据需要听取国务院的工作汇报。
    预算法所规定的,接受返还或者补助款项的县级以上地方各级政府应当向本级人大常委会报告有关情况;国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照预算法的规定报送备案的决算,认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处,需要撤销批准该项决算的决议的,应当提请本级人大常委会审议决定;经审议决定撤销的,该下级人大常委会应当责成本级政府依照本法规定重新编制决算草案,提请本级人大常委会审查和批准。
    这类报告的特点是,它们有很大的不确定性,每年可能发生,也可能不发生,发生了,就作为重大问题,必须向同级人大常委会报告;不发生,就不报告。过去的法律和惯例对其内容、报告时问和程序都没有明确规定,需要人大常委会专门确定。
    监督法把“一府两院”向同级人大常委会作的这类报告定名为专项工作报告,并对全国人大常委会听取和审议专项工作报告的程序作了进一步的规定,同时,对地方各级人大常委会听取和审议专项工作报告的程序作了具体的规定。
    四、全国人大常委会审议专项工作报告的程序
    全国人大常委会议事规则对全国人大常委会听取和审议国务院及其各部委、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告的程序作了一些基本的规定。这里,听取和审议工作报告的程序,适用于全面的综合性的工作报告、阶段性的综合性的工作报告,也适用于专项工作报告。全国人大常委会议事规则规定的程序主要是:
    1.全国人大常委会全体会议听取国务院及其各部委、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告。
    2.由分组会议和联组会议进行审议。
    3.分组会议审议时,有关部门派人到会,听取意见,回答询问;联组会议审议时,有关负责人到会,听取意见,回答询问。
    4.委员长会议可以决定将工作报告交有关的专门委员会审议,提出意见。
    5.必要时,常委会可以对工作报告作出决议。
    除了上述程序,监督法就全国人大常委会听取和审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院的专项工作报告,增加规定了一些新的程序,主要是:
    1.全国人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议国务院、最高人民法院和最高人民检察院的专项工作报告。
    2.听取和审议专项工作报告的年度计划,经委员长会议通过,印发常委会组成人员并向社会公布。
    3.专项工作报告的议题根据下列途径反映的问题确定:在执法检查中发现的突出问题;人大代表的建议、批评和意见集中反映的问题;常委会组成人员提出的比较集中的问题;人大各专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题;人民来信来访集中反映的问题;社会普遍关注的其他问题。
    4.国务院、最高人民法院和最高人民检察院可以向全国人大常委会要求报告专项工作。
    5.听取和审议专项工作报告前,委员长会议可以组织常委会组成人员和全国人大代表,对有关工作进行视察或者专题调查研究。
    6.听取专项工作报告时,可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常委会会议,提出意见。
    7.听取和审议专项工作报告前,常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总,交由国务院、最高人民法院或者最高人民检察院研究并在专项工作报告中作出回应。
    8.国务院、最高人民法院或者最高人民检察院应当在常委会举行会议的20日前,由其办事机构将专项工作报告送交全国人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见。
    9.国务院、最高人民法院或者最高人民检察院对报告修改后,在常委会举行会议的10日前送交常委会。
    10.常委会办事机构应当在常委会举行会议的7日前,将专项工作报告发给常委会组成人员。
    11.专项工作报告由国务院、最高人民法院或者最高人民检察院的负责人向全国人大常委会报告,国务院的报告也可以委托有关部门负责人报告。
    12.常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由国务院、最高人民法院或者最高人民检察院研究处理。
    13.国务院、最高人民法院或者最高人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交全国人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后,向常委会提出书面报告。
    14.必要时,常委会可以对专项工作报告作出决议。
    15.国务院、最高人民法院或者最高人民检察院应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会报告。
    16.常委会听取的专项工作报告及审议意见,国务院、最高人民法院或者最高人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向全国人大代表通报并向社会公布。
    五、地方各级人大常委会审议专项工作报告的程序
    监督法出台后,有关的地方性法规或规范性文件中规定的地方各级人大常委会对工作报告和一般议案的审议程序仍然有效,但还要严格执行监督法增加规定的一些新程序。这些程序同全国人大常委会听取和审议专项工作报告的程序,基本一样,主要是:
    1.县级以上地方各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。    
    2.听取和审议专项工作报告的年度计划,经主任会议通过,印发常委会组成人员并向社会公布。
    3.专项工作报告的议题根据下列途径反映的问题确定:在执法检查中发现的突出问题;人大代表的建议、批评和意见集中反映的问题;常委会组成人员提出的比较集中的问题;各专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题;人民来信来访集中反映的问题;社会普遍关注的其他问题。
    4.人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人大常委会要求报告专项工作。
    5.听取和审议专项工作报告前,主任会议可以组织常委会组成人员和本级人大代表,对有关工作进行视察或者专题调查研究。
    6.听取专项工作报告时,可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常委会会议,提出意见。
    7.听取和审议专项工作报告前,常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总,交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究并在专项工作报告中作出回应。
    8.人民政府、人民法院或者人民检察院应当在本级人大常委会举行会议的20日前,由其办事机构将专项工作报告送交本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见。
    9.人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后,在本级人大常委会举行会议的l O日前送交常委会。
    10.常委会办事机构应当在常委会举行会议的7日前,将专项工作报告发给常委会组成人员。
    11.专项工作报告由人民政府、人民法院或者人民检察院的负责人向本级人大常委会报告,人民政府的报告也可以委托有关部门负责人报告。
    12.常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。
    13.人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后,向常委会提出书面报告。
    14.必要时,常委会可以对专项工作报告作出决议。
    15.人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向本级人大常委会报告。
    16.常委会听取的专项工作报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理隋况或者执行决议情况的报告,向本级人大代表通报并向社会公布。
    六、健全专项工作报告审议程序的意义
    近些年来,在发挥代表作用、加强制度建设、增强人大工作的针对性、实效性等方面,全国和地方各级人大做了大量工作。监督法的许多规定充分说明了这一点,健全听取和审议专项工作报告的程序就是一个突出的例子。
    1.监督法规定,根据在执法检查中发现的突出问题,人大代表的建议、批评和意见集中反映的问题,常委会组成人员提出的比较集中的问题,各专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题,人民来信来访集中反映的问题,社会普遍关注的其他问题,来确定各级人大常委会的专项工作报告的议题,从而把各级人大常委会听取和审议专项工作报告同人大常委会、人大专门委员会、常委会组成人员、人大代表依法履行职权紧密结合起来,同执法检查,人大代表建议、批评和意见的办理,调查研究,处理人民来信来访等人大工作紧密结合起来,使上述各项工作有了后续程序的支撑,有了更加有效的程序,也就更容易见到实效了。
    2.监督法规定,在听取和审议专项工作报告前,常委会办事机构要将各方面对该项工作的意见汇总,交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究并在报告中作出回应,并在常委会举行会议的20日前,由其办事机构将报告送交本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见;报告修改后,在常委会举行会议的10日前送交常委会;常委会办事机构在常委会举行会议的7日前,将报告发给常委会组成人员。这样,人大与“一府两院”反复交换意见,反复斟酌、修改,就会使专项工作报告更符合实际,更有针对性,更切实可行。
    3.监督法规定,听取和审议专项工作报告前,可以组织常委会组成人员和本级人大代表,对有关工作进行视察或者专题调查研究;听取专项工作报告时,可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常委会会议,提出意见。这充分体现了人大常委会听取和审议专项工作报告从实际出发,以人为本,注意反映民意;也体现了听取和审议专项工作报告时,对人大代表、常委会组成人员履行职权及其发言权的尊重,更加注意发挥人大代表、常委会组成人员在监督工作中的作用。
    4.监督法规定,常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理;研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后,向常委会提出书面报告;必要时,常委会可以对专项工作报告作出决议;本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向本级人大常委会报告。
过去,人大常委会听取和审议完“一府两院”的工作报告以后,有的地方是把审议意见汇总整理,转交给“一府两院”或印发给“一府两院”;有的是整理后刊登在常委会会议公报和纪要中,转发给“一府两院”;有的是“一府两院”的同志到会听取意见,不再作任何整理。对审议意见,有的要求“一府两院”将是否采纳和采纳情况反馈给人大常委会,有的则未作要求。到底应该如何办,始终困扰着各级人大常委会。
现在,监督法对这些问题作了明确的规定。这些强有力的措施,大大加强了人大对“一府两院”专项工作报告后的跟踪监督,防止人大常委会听取和审议专项工作报告走过场,大大增强了听取和审议“一府两院”专项工作报告的实效性。
    5.监督法规定,常委会听取的专项工作报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人大代表通报并向社会公布。这就把人大监督同本级人大代表的监督,同人民群众的监督紧密结合起来,大大提高了人大监督的公开性和透明度,加大了人大监督的力度。
    6.监督法规定,常委会在确定专项工作报告的议题时,有各专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题和人民来信来访集中反映的问题;听取和审议专项工作报告前,常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总,交由本级“一府两院”研究并在专项工作报告中作出回应;“一府两院”在常委会举行会议的20目前,由其办事机构将专项工作报告送交本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见;常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由“一府两院”研究处理后,由其办事机构将研究处理情况送交本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后,向常委会提出书面报告。
    过去,有的地方人大常委会听取和审议“一府两院”工作报告的形式不规范,把在同级人大常委会会议上报告,在主任会议上报告,在专门委员会会议上报告,向工作委员会或办事机构报告,向常委会主任或副主任个人甚至向常委会办事机构工作人员汇报,都视为向人大常委会作工作报告。
    监督法明确了,只有人大常委会才有权听取和审议专项工作报告,而且必须当成严肃的工作,按严格的程序听取和审议专项工作报告,决不能随随便便,马虎了事,也不能委托专门委员会、主任会议代替人大常委会听取专项工作报告,更不能委托工作委员会或办事机构、常委会主任或副主任、常委会办事机构工作人员代替人大常委会听取专项工作报告。
    但是,不能代替人大常委会听取专项工作报告,不是不能发挥有关机构各自的作用。在人大常委会听取和审议专项工作报告时,监督法对充分发挥各专门委员会、常委会工作机构和办事机构的作用,作了明确的规定。这说明,监督法十分注意在人大常委会听取和审议专项工作报告时,充分调动人大各专门委员会、常委会工作机构和办事机构的积极性,尽量发挥它们的作用。这将有力地推动人大的监督工作。
    七、值得研究的几个问题
    1.全国人大常委会议事规则规定,全国人大常委会听取国务院及其各部委、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告。而地方组织法并未规定地方各级人大常委会听取和审议同级“一府两院”的工作报告。各地人大常委会的议事规则或规范性文件中比照全国人大常委会议事规则对此作了规定,并或多或少都听取和审议过同级“一府两院”的工作报告。监督法出台后,地方各级人大常委会听取和审议同级“一府两院”的专项工作报告有了明确的法律依据,地方各级人大常委会行使这项监督权,也更加名正言顺了。
但听取和审议同级“一府两院”的工作报告是人大常委会的实体权力,应该首先在实体法中规定,再在程序法中规定行使这一权力的程序。监督法基本上是一部程序法。地方组织法是地方各级人大常委会的实体法。因此,地方各级人大常委会的这项实体权,应该在地方组织法中规定。下次修改地方组织法时,应把这个内容补充进去。
    2.全国人大常委会议事规则规定,委员长会议可以决定将工作报告交有关的专门委员会审议,提出意见。地方各级人大常委会的议事规则或规范性文件都比照这一规定作了类似的规定。这里所说的工作报告应该包括全面的综合性的工作报告、某一阶段性的综合性的工作报告,也包括专项工作报告。在过去的实际工作中,也是这样做的。
    而监督法没有此项规定。
    按立法法的规定,同一机关制定的法律,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。相对于全国人大常委会议事规则,监督法是新法,也是特别法。按照立法法确定的原则,专项工作报告的审议应该执行监督法的规定。这就会造成全面的综合性的工作报告、某一阶段性的综合性的工作报告可以交有关的专门委员会审议,提出意见,是否专项工作报告就不能这样做。这给实际工作带来一些困惑。
    3.一个类似的问题是,全国人大常委会议事规则规定,全国人大常委会听取和审议国务院及其各部委的工作报告。地方各级人大常委会的议事规则或规范性文件中也都比照这一规定作了类似的规定。而监督法规定的是各级人大常委会听取和审议。同级人民政府的专项工作报告,没有规定听取和审议政府各部门的专项工作报告;监督法还增加规定,人民政府的报告也可以委托有关部门负责人报告。今后,各级人大常委会还能否听取和审议政府各部门的工作报告?能否听取和审议政府各部门全面的综合性的工作报告、某一阶段性的综合性的工作报告,听取和审议政府各部门的专项工作报告?是否是人民政府的报告只要委托有关部门负责人报告,就代替了听取和审议政府各部门的专项工作报告?这也是实际工作中不明确的问题。
    4.关于地方人大及其常委会的会议制度、工作程序和议事规则,地方组织法有一些基本的规定。地方组织法是实体法,对程序不可能规定得太多太细;另外,考虑到地方事务太复杂,不宜所有的事务都由法律统一规定,搞“一刀切”,从而束缚地方的积极性;另一方面,制定地方组织法时,地方人大常委会建立时间还不长,还缺乏经验,有些做法还有待在实践中探索,所以,过去的办法是由地方各级人大及其常委会根据有关法律,用地方性法规或规范性文件来规定自己的议事程序。
    现在,监督法第一次给地方人大常委会的一部分议事程序作了许多规定。这是一个突破,也是一个尝试。监督法在立法上的成功,给进一步完善地方人大及其常委会的会议制度、工作程序和议事规则提供了一个新的思路。
    地方各级人大常委会建立28年来,地方人大及其常委会的会议制度、工作程序和议事规则已经有了丰富的实践和立法经验,完全可以在一个或几个法律中规定清楚,只是在一些细枝末节或尚不完全成熟的问题上,仍可以用地方性法规或规范性文件来补充规定,以保证地方人大及其常委会的会议制度、工作程序和议事规则的基本统一。
    5.在听取和审议专项工作报告的程序方面,监督法出台后,有不少人作了进一步的探索,提出了一些更细致的设想,例如:每年11月底以前,由人大各专门委员会、常委会各工作委员会提出下一年度人大常委会听取和审议专项工作报告的选题建议;本级人大代表,“一府两院”,其他国家机关、社会团体、企事业组织也可以书面提出人大常委会听取和审议专项工作报告的选题建议;每年12月底前,由人大常委会办事机构与“一府两院”沟通后,汇总拟定人大常委会听取和审议专项工作报告的年度计划;由人大常委会委员长会议或主任会议审议批准听取和审议专项工作报告的年度计划,然后在印发常委会组成人员的同时,印发人大各专门委员会、常委会各工作委员会和人大常委会办事机构;人大常委会在听取和审议专项工作报告之前,可以组织人大相关专门委员会、常委会工作委员会先期进行专题调研,写出报告,经秘书长办公会议或主任会议批准后,印发常委会;由人大相关专门委员会、常委会工作委员会在常委会听取专项工作报告前一个月,先听一次,并与报告机关沟通,交换意见;报告机关应根据人大相关专门委员会、常委会工作委员会的意见对专项工作报告进行修改;常委会全体会议、分组会议审议专项工作报告时,报告机关派人听取意见,回答询问;由人大常委会办事机构在会后5日内将专项工作报告的审议意见汇总整理成常委会会议审议意见,经人大相关专门委员会、常委会工作委员会核阅后,由人大常委会办事机构函送报告机关,同时抄送人大相关专门委员会、常委会工作委员会,由人大相关专门委员会、常委会工作委员会跟踪督办,并可在 3个月内听取报告机关的汇报,与之沟通,督促他们在6个月内将整改情况书面报告委员长会议或主任会议,征求人大相关专门委员会、常委会工作委员会意见后,连同所提意见一并印发委员长会议或主任会议和常委会会议;由人大常委会办事机构、人大相关专门委员会、常委会工作委员会安排本级和上级人大代表的参与和列席有关活动。
经过实践,这些程序如果切实可行,应该规定在有关法律中。
    6.很长一个时期,许多地方开展了人大代表、常委会组成人员或常委会对“一府两院”的工作评议、述职评议的试验,开展了对“两院”具体案件实施监督的试验。有不少地方还制定了这方面的地方性法规。在制定监督法时,对于是否把这个内容规定在该法中,进行了认真的研究和讨论,甚至是激烈的辩论。由于各种原因,最后没有规定在监督法中。但是,监督法关于专项工作报告的规定,为规范地进行这方面的工作,留下了空间。在实践中,有的地方进行工作评议、述职评议、对“两院”具体案件实施监督时,做得比较规范,是在人大常委会会议上进行的,是人大常委会组成人员集体行使职权并按照人大常委会的议事程序来做的。这种比较规范的做法,完全可以纳入到监督法所规定的听取和审议“一府两院”有关专项工作报告的程序中来做。但不一定叫工作评议、述职评议,也不要评满意、基本满意、不满意,可以用监督法规定的对有关报告的通过和不通过的程序代替。把与监督法不一致的做法,按监督法的规定改过来,工作评议、述职评议的一些实质性工作还是可以进行的。
                                                                                             (摘自《人大研究》,作者陈寒枫)

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