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关于《北京历史文化名城保护条例》在我区实施情况的调研

发布时间:2022-02-11

关于《北京历史文化名城保护条例》在我区实施情况的调研

东城区人大常委会副主任   

一、调研背景

党中央、国务院高度重视北京文化建设和历史文化遗产保护工作。党的十八大以来,习近平总书记9次视察北京,14次发表重要讲话为北京历史文化名城保护工作指明了方向。党中央、国务院在对“北京城市总规”“核心区控规”的批复中,对北京名城保护工作提出了更高要求

习近平总书记视察北京时指出“老城不能再拆了”“要把老城区改造提升同保护历史遗迹、保存历史文脉统一起来,既要改善人居环境,又要保护历史文化底蕴,让历史文化和现代生活融为一体。”

北京城市总体规划(2016—2035年)——做好历史文化名城保护和城市特色风貌塑造。构建涵盖老城、中心城区、市域和京津冀的历史文化名城保护体系。加强老城和“三山五园”整体保护,老城不能再拆,通过腾退、恢复性修建,做到应保尽保。

首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018—2035年)——加强老城整体保护。严格落实老城不能再拆的要求,坚持“保”字当头,精心保护好这张中华文明的金名片。进一步细化扩展,提出了十一类保护对象,尤其关注对历史格局的保护,从而形成了全面保护的整体框架。

为贯彻落实习近平总书记对北京重要讲话精神和党中央、国务院关于北京城市总体规划、首都功能核心区控制性详细规划批复要求,北京市重新制定了《北京历史文化名城保护条例》(以下简称《条例》)。今年年初,经北京市第十五届人民代表大会第四次会议通过,31日起施行《条例》的制定和颁布实施以法治思维和法治方式对北京名城保护工作固本强基,意义深远标志着北京名城保护工作进入了一个新的重要阶段。东城区人大常委会对标党中央和市委、区委指示精神,坚持在保护中发展,在发展中保护的理念,今年就《条例》贯彻实施情况开展执法检查。

二、调研工作情况

东城区人大常委会高度重视此次执法检查工作,常委会主任吴松元任组长,任副组长,31位委员代表共同组成检查组,参照立法思路,划分三个小组,重点对保什么、谁来保、怎么保和怎么用进行了检查。420日,第70次主任会议通过执法检查工作方案;423日,与区政府共同组织召开执法检查工作部署会;520日,召开执法检查启动会,北规院历史文化名城规划研究所专家作条例培训。从4月份开始,共组织了三次调研,听取了区住建委、区文旅局和东城规自分局有关工作情况的介绍;组织了两次视察,围绕保护利用、风貌保护,实地察看了原中法大学旧址、曹雪芹故居纪念馆、史家胡同45号院和史家胡同博物馆;组织了两次座谈,围绕规划落实和名城保护,分别与部分责任规划师和市、区人大代表互动交流。

为推进《条例》实施,区人大常委会与区政府专题部署,要求政府部门迅速行动。工作统筹结合,与迎接云南省大理州人大常委会考察我区历史文化名城保护工作相结合,作为一次重要的前期调研,进一步了解我区历史文化精华区建设情况;与配合市人大常委会检查城市总体规划实施情况相结合,加强老城整体保护,进一步了解街区更新、环境整治等情况;与常委会主任会议成员接待市、区人大代表相结合,通过人大代表与政府部门的互动交流,进一步了解近年来我区名城保护工作成效,也让政府部门进一步开拓视野,听到了不同领域的真知灼见。

三、我区历史文化名城保护成效

东城区是全市历史文化街区最多、历史文化遗存最丰富及现存胡同四合院最集中的地区。近年来,东城区深入贯彻习近平总书记对北京重要讲话精神,坚持落实老城不能再拆的要求,以中轴线申遗为抓手,带动老城整体保护,精心保护好这张历史文化金名片。

2010成立东城区名城保护工作委员会,区委书记、区长任主任,36相关部门主要领导担任成员,统筹协调名城保护工作。坚持规划引领,编制了《东城区落实北京城市总体规划实施工作方案(2018—2020年)》,制定了《东城区落实首都功能核心区控制性详细规划三年行动计划(2020-2022年)》,完成街区更新技术路径与保障机制研究,全区17个街道划分为82个一级街区更新单元和140个二级街区更新单元。以中轴线申遗为抓手,先后完成了社稷坛、太庙、天坛公园、皇史宬等重点文物内居民的腾退工作,积极开展钟楼修缮、鼓楼展陈及周边环境整治任务。“十三五”期间完成了法国兵营旧址、东堂子胡同46号、丰城会馆等33处文物腾退工程,实施了凝和庙、朝内大街81号、庐陵会馆、于谦祠等20余处文物修缮工程。优化改善人居环境,完成了174条大街、1004条背街小巷环境整治提升,启动了核心区体量最大的望坛棚户区改造项目。深入挖掘文化内涵,建成了东四胡同博物馆、史家胡同博物馆、临汾会馆博物馆、东南角楼图书馆、缘庆书屋。坚持“保”字当头,形成了以“申请式退租”“恢复性修建”和建设“共生院”为核心的老城保护更新模式。首创责任规划师制度并在全区17个街道推行,搭建多方协作平台,助力基层精细化建设。

31,《条例》施行以来,区政府及相关部门迅速行动。一是做好条例培训。邀请专家对全区相关委办局、各街道办事处和参与城市更新的企业代表进行培训。二是推动中轴线申遗和老城保护。启动了钟鼓楼周边、三眼井、故宫周边三个申请式退租项目;开展老旧小区综合整治,启动了核心区首个简易楼(光明楼17号)危楼重建项目。三是落实保护要求。公布的北京市第三批历史建筑312涉及东城139处;公布的北京市第一批不可移动革命文物158处,涉及东城17处。以庆祝中国共产党成立100周年为契机,全面完成北大红楼、陈独秀故居、原中法大学、京师大学堂的展陈提升。研究制定《东城区街区保护更新综合实施方案编制指导意见》《东城区文物活化利用指导意见》等。

四、当前存在的主要困难和问题

东城区域面积41.84平方公里,74.2%在老城,老城整体保护任务艰巨。一是老城基础设施薄弱。特别是平房区市政基础设施欠账多,部分道路供水、供热、天然气等市政管网老化严重,地下供暖设施不完善。二是产权情况错综复杂。央产、军产比重较高,以文物保护单位为例,全区356处文物中,央产98处、市属55处、区属120处、军产18处、企业和个人产41处、混合产24处。三是安全隐患较为严重。普遍存在不同程度的私搭乱建、线路老化、安装不规范等问题,有的已经严重影响到了文物建筑的安全。此外,当前东城区在名城保护实际工作中还有以下问题亟待解决。

(一)名城保护机构职能作用发挥不足

市名城委在纵向和横向上的协调联系还不够,目前跨央地、跨军地、跨部门和跨区的统筹协调力度还不强。老城作为一个整体,只有各个主体的共同参与、配合,才能整体推进。如中轴线等重点项目涉及东城和西城,只有全市统筹才能在统一标准下推进。区名城委尚属议事协调机构,在推进“实体化”建设和职能作用发挥上待进一步加大力度,需进一步厘清、理顺部门职责与工作机制等。

(二)配套政策法规体系尚未建立

与名城保护相应的配套政策法规仍需进一步研究制定、完善。如房屋权属的划转没有路径,直管公房院落(平房)的恢复性修建,现行基本建设程序已无法完全满足相关建设需要,房屋腾退在前,房屋修建审批程序与实际工作不相符等,使得社会资本进入有较大的疑虑。目前的《北京旧城25片历史文化保护区保护规划》公布时间较早,不同部门对于建筑、景观、市政等工程的建设标准和风貌保护要求尚未完全形成共识。

(三)名城保护资金保障短缺

一方面是资金来源渠道单一,单纯依靠市、区两级财政投入目前市区两级财政投入的标准和时限尚不明确,市级财政投入为5万元/平方米,但是支付时间不明确,区级投入在2-3万元/平方米,但是具体如何落实不明确这导致资金测算的不确定性,影响申请示腾退工作的开展。另一方面是融资渠道不畅,社会资本参与不足,多方参与、共建共治共享的保护利用模式尚未形成。

(四)文化资源利用不足

活化利用方式单一被动,多为博物馆、保管所或对外开放单位,参观人数较少,维修经费不足,造成经济效益和社会效益有限。文化品牌建设尚需提高,尚未以“文化东城”为核心,形成统一的文化品牌。非物质文化遗产和老字号的活化不足,老字号的复兴等课题尚需进一步的研究和活化探索。

(五)公众主动参与意愿不强

历史文化名城保护是全社会的共同责任。当前,社会组织和居民群众参与名城保护工作的主动性和积极性还不强,在引导、调动全社会参与上还缺少有效的机制,需要进一步鼓励居民、社区、学校等共同参与到名城保护工作上来。

五、关于做好名城保护工作的意见建议

名城保护工作任重道远,当前面临的困难问题很多,有些问题需要政府部门认真研究、积极破题;有些问题还需要结合实际,采取不同方式逐步推动解决;还有些问题超过了区级权限,需要区人大和区政府共同努力、积极呼吁,通过市级层面协调解决。对此,提出以下意见建议:

(一)坚持规划引领,有序开展街区保护更新

坚持老城整体保护与民生改善相结合,严格“老城不能再拆了”的要求,落实《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年—2035年)》,以街区保护更新推动老城复兴。积极推进中轴线申遗保护工作,依托“东城区落实首都功能核心区控制性详细规划三年行动计划(2020年—2022年)”,带动区域环境及配套服务水平提升。以申请式退租等政策为核心,逐步改善平房院落居住条件,加大平房区房屋修缮及改造力度,完善院落功能,提高基础设施现代化水平。

(二)加强名城保护机构建设

坚持“全市一盘棋”,市级层面应建立纵向贯通、横向一致的协同联络机制,共同推进保护工作,尤其要加大对辖区内中央单位、部队产权的四合院、历史建筑、文物单位保护的促进工作,督促产权单位履职尽责,实质性参与整治提升工作。依据《条例》第十九条关于“有关区应当加强历史文化名城保护机构建设”,区级层面应进一步加强名城保护机构的“实体化”建设,明确工作职责,充实人员力量,理顺健全工作机制,畅通市区衔接,强化区域内老城保护的统筹协调和组织实施工作积极争取市级相关机构协调央产军产的产权单位,全力支持区内的央产、军产文化遗产的保护

(三)加强相关配套政策法规的研究

与新版北京城市总体规划及核心区控规做好衔接,明确“十四五”时期我区历史文化名城保护的目标和任务按照《东城区“十四五”规划编制工作方案》安排,完成《“十四五”时期东城区历史文化名城保护发展规划》编制工作。建立健全各类管控利用导则、规划管控技术及指标体系加快编制完成全区所有历史文化街区风貌保护管控导则配合市级研究制定历史建筑的相关管理办法、修缮技术导则、审批程序等针对历史街区内腾退空间活化利用、产权流转审批等问题,统筹考虑文物的活化利用、街区的生态活力,要多从街区运营的角度,研究制定配套法规和支持政策

(四)加强名城保护资金的保障

进一步加强市区两级财政投入,建立北京历史文化名城保护资金多渠道筹集机制,实施多元化主体参与,明确保护资金可以用于保护对象的普查认定、保护修缮、抢险,以及相关的环境整治、基础设施建设,学术研究和规划设计,教育培训,考古,保护利用等工作。加强资金统筹,积极争取中央、军队等单位加大保护工作的资金投入涉及中央财政时,按照现行的财政“分灶吃饭”的政策,酌情考虑争取中央财政的转移支付

(五)加强文化资源的利用

转变思想观念,加强工作创新,促进文物活化利用。持续推进文物修缮,加强老城文化内涵挖掘与展示,开展多形式的文物利用。落实“崇文争先”理念,加强“文化东城”建设,加快发展文化产业,打造核心文化品牌。建设区级“非遗”生产性保护传承基地,擦亮“非遗”“老字号”金字招牌。鼓励和吸引社会资本参与腾退工作,努力发挥文物价值,彰显文物历史风韵。

(六)加强名城保护的宣传与公众参与

通过组织市民公开课、专题报告、专家讲座、场景体验等多种形式,开展北京历史文化名城保护的宣传活动,增强社会公众的保护意识。加大教育力度,支持学校开展与历史文化名城保护相关的实践教育活动。组织开展传统工匠专业培训和职业技能认定,建立传统工匠等级评定体系。依靠责任规划师做好引导和公众参与名城保护的工作,努力推动全社会形成积极参与名城保护的良好氛围。

文化是一个国家、一个民族的灵魂,文化自信是一个国家、一个民族发展中更基本、更深沉、更持久的力量。历史文化名城保护是一项复杂的系统工程,《条例》为做好新时代历史文化名城保护工作指明了方向、明确了路径、作出了规范。东城区将坚持首善标准,全面推进历史文化遗产保护与利用、中轴线申遗和环境整治提升等工作,努力将东城区打造为彰显古都历史文化魅力、展示首都全国文化中心建设的集中展示区。