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关于推进代表专业小组建设的调研与思考

发布时间:2022-02-11

关于推进代表专业小组建设的调研与思考

区人大常委会副主任 于静

人大代表是人民代表大会的主体,充分发挥人大代表在全过程人民民主中的重要作用,是落实中央人大工作会议精神的必然要求,是提高人大及其常委会依法履职水平的重要基础,也是各地人大积极探索的重要课题。

我区人大常委会高度重视闭会期间代表履职工作,不断拓展代表活动组织形式,2010开始,先后组建3代表专业小组在各自领域发挥了较好的作用。全方位推进代表专业小组建设,区人大常委会成立了由区人大常委会副主任于静担任组长、区人大常委会各室主任为成员的调研组,采取查阅相关资料、召开专题座谈会等形式,全面总结我区代表专业小组工作实践,对进一步推进代表专业小组建设提出意见建议。

一、代表专业小组的基本情况

(一)概念和特点

代表法第二十一条规定“县级以上的各级人民代表大会代表,在本级或者下级人民代表大会常务委员会协助下,可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组”。依此规定,各级人大代表按照就近就便的原则组成小组,开展闭会期间活动。这一组建原则充分适应代表兼职性的特点,较好地体现了人大工作和活动集体性的要求。代表小组作为人民代表大会闭会期间代表活动的基本形式,在人大及其常委会各项工作中发挥了重要作用。这种代表活动形式使得同一地域、不同类型的代表组织在一起,具有广泛性,但在专业性上存在明显不足。

为打破按区域模式划分代表所带来的局限,代表专业小组应运而生。2003深圳人大率先建立代表专业小组为更好地发挥代表专业优势、提升履职实效,开辟了新的途径。顾名思义,代表专业小组,就是由具有一定专业知识的代表集合在一起组成的代表小组,其特点就在于“专业”二字,即:小组成员基本都具有所在小组所需的专业背景和专业知识。代表专业小组开展活动的范围和视角不再局限于选举产生代表的选区或原选举单位,因此更具灵活性和自由性。代表专业小组可以自主开展专题调研,能够提出切实可行的解决问题的方法,增强了对专业问题审议的针对性和可操作性。这是在对以按一定区域设立代表小组开展活动的基础上,为更有效发挥代表作用而探索形成的一种独特的代表小组形式,是对代表法规定的以区域划分代表小组为主开展活动的补充。其组建的必要性,就是进一步挖掘代表资源,释放代表作为国家权力机关组成人员的潜能;进一步丰富代表闭会期间活动的形式、拓展其内容、提高其质量;进一步促进人大及其常委会各专门机构和工作机构工作效能和水平的提升。

(二)组织方式

代表专业小组一般按照人大及其常委会各专门机构和工作机构的设置来组建,比如对应财政经济委员会、法制委员会、社会建设委员会、教科文卫委员会、城建环保委员会等,从代表中选择具有相应专业知识的组成小组。具有相应的专业知识,一般是要求代表所学的专业知识或所从事的职业与代表专业小组名称相契合。比如,法制代表专业小组的成员,通常是从具有法律专业知识学习的背景和从事法官、检察官、警察、律师、法学教育等职业的代表中来选择。至于具体到某位代表,是如何参加到代表专业小组里面来的,则一般有两种选择方式:一种是人大及其常委会相关机构向全体代表发出通知,由代表根据自愿的原则报名参加某一代表小组,人大常委会汇总代表报名情况后对各代表专业小组名单予以确认;一种是人大及其常委会相关机构从代表中进行挑选,然后征求代表本人是否愿意接受的意见,在此基础上组建代表专业小组

(三)活动方式

代表专业小组开展活动是依托本级人大及其常委会相关机构进行的,即在本级人大及其常委会专门机构或者工作机构组织指导下开展活动,多以专题调研和专门讨论研究问题的形式进行,主要任务在于为所依托的专门机构或工作机构的重点工作提供专业较强的意见和建议进而提高人大常委会审议和决策的质量。具体来讲,一是参与地方立法。按照立法法的规定,省级人大及其常委会、设区的市的人大及其常委会都有权制定地方性法规。在制定地方性法规的过程中,凡建立代表专业小组的地方的人大常委会,基本上都会吸收代表专业小组成员参与到地方性法规制定的部分环节中来,比如邀请其参加立法调研,征求其对于立法起草工作的意见和建议,请其对法规草案文本发表意见等等。二是围绕常委会议题及所依托的专门机构或工作机构的重点工作参加执法检查、专题调研等。这是代表专业小组开展活动的基本形态。通过对执法检查、专题调研以及为此与人民群众联系等全过程参与,从其专业视角更多更准地发现问题,为人大常委会进行审议、作出决议决定,及其所依托的专门机构或工作机构的工作,提供决策参考。

二、我区代表专业小组的探索实践

我区人大常委会在借鉴区外人大工作经验做法的基础上,结合实际,先后成立了3代表专业小组

(一)预算监督代表小组

为更好地发挥区人大代表在预算审查监督工作中的作用,提高监督工作实效,根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》及市人大常委会的有关规定,2013124日,区十五届人大常委会第24次主任会议通过了《北京市东城区人大常委会预算监督代表小组工作规则》,成立了预算监督代表小组。预算监督代表小组成员由各代表联组推荐,从熟悉、关心财政预算工作的区人大代表中产生,区人大常委会预算工作室在此基础上与有关部门协商,提出预算监督代表小组名单,报请区人大常委会主任会议决定任期与区人大代表任期一致。2017525区十六届人大常委会第八次主任会议修订了预算监督代表小组工作规则,更详细地规定了预算监督代表小组如何依法履行职

我区预算监督代表小组有成员23人,其中与财经委员会委员重合8人。几年来,预算监督代表小组在大会会前联组活动以及大会期间分团审查预算草案时,向本代表团通报区人大财经委员会预审情况;协助本代表团审议预算报告及草案,并积极发表审议意见收集本代表团代表关于预算草案和报告的审议意见,并及时报送大会财经组。在闭会期间,参与区人大常委会预算工作室组织的调研和预算绩效管理等有关预算监督的专项工作;参与区人大常委会预算工作室组织的业务培训、专题研讨和工作交流座谈会;受邀参加区人大财经委员会会议,对审议议题发表意见;收集本代表联组代表和辖区选民对预算执行情况的意见、建议,并及时向区人大常委会预算工作室反映。预算监督代表小组发挥了专业优势,履职效果比较明显。

(二)少数民族代表小组

根据区人大常委会工作安排,在借鉴北京市人大少数民族代表小组做法的基础上,2010区十四届人大常委会首次设立少数民族代表小组,在区人大法制委员会的指导下开展工作其工作职责是:加强与少数民族代表和少数民族群众的联系;提出反映民族工作方面的问题和建议;宣传民族政策法规,促进地区民族团结。几年来,少数民族代表小组代表积极参与民族企业相关视察调研,参与归侨侨眷权益保护法立法调研并提出意见建议,发挥了专业优势。

(三)妇女青少年工作小组

202017日,区十六届人民代表大会社会建设委员会成立,在社会建设委员会第一次会议上通过了《东城区第十六届人民代表大会社会建设委员会妇女、青少年工作小组人员名单及工作职责》,成立了东城区第十六届人民代表大会社会建设委员会妇女、青少年工作小组。目前,小组共有代表11名,其工作职责是:宣传《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等有关维护妇女和未成年人权益的法律法规;对东城区贯彻执行《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国未成年保护法》等法律法规情况进行督促检查,促进相关法律法规的贯彻落实促进维权工作经验的交流和传播;围绕维护妇女和未成年人合法权益开展视察、座谈、调研等活动,了解和反映妇女、青少年的思想动态和利益要求,为市、区有关部门决策提供参考。

妇女青少年工作小组虽然成立时间不长,但结合全区中心工作、社会热点问题,已经开展了走访视察、专题调研等多种形式的履职活动,涉及体育健康生活化社区建设、儿童福利经费使用、少年先锋队工作、社会救助、民法典学习等方面,为在区人代会上提出高质量的议案建议奠定了基础。

我区已组建的3代表专业小组在各自领域发挥了重要作用,但从整体上看,人大及其常委会对代表专业小组统一指导有待进一步加强代表专业小组覆盖面有待进一步拓宽、工作标准和规范程度有待进一步提高

三、对推进我区代表专业小组建设的建议

经过前期广泛调研和听取意见,推进我区代表专业小组建设已经形成共识现就相关工作提出建议。

(一)全面设立代表专业小组

1.关于小组划分代表专业小组的划分主要根据实际工作需要,在区人大常委会的指导下,由区人大常委会代表联络室(以下简称代表联络室)牵头,与区人大专门委员(以下简称专委会)共同组建。目前,区外人大在工作实践中形成了两种划分模式:一种是按照专委会机构名称类别来划分,即有多少个专委会,相应划分多少个代表专业小组。另一种是根据工作内容来划分,即根据各专委会对口联系的工作领域进行专业细分,组建多个专业小组。根据前期调研情况代表专业小组划分侧重于第二种方式财政经济委员会计划组建经济监督、预算监督2个代表小组,法制委员会计划组建司法民族宗教侨务外事2个代表小组,社会建设委员会计划组建养老、妇女青少年2代表小组,教科文卫委员会计划组建教育、文化2代表小组,城建环保委员会计划组建生态环保、规划建设2代表小组。

2.关于代表组成建议以组织部分行业相同、专业相近或有参与意向的代表组成代表专业小组为组建原则各专委会在征求代表意见后,提出代表专业小组成员建议人选,代表原则上参加1小组,由代表联络室统筹协调后,报区人大常委会主任会议通过。这样既结合代表专业特长,同时根据代表关注和感兴趣的领域来组建,可以使一些非专业但有兴趣意向的代表加入相关专业小组,既保证专业属性,又充分调动代表的积极性。

在此,需要把握以下几个原则。一是专业性原则。代表专业小组成员大多要具有本专业领域的工作经历或知识,此外,23名相关专门委员会的委员,便于牵头组织开展好小组的活动。二是自愿性原则。参加代表专业小组不像原选举单位或者原选区选民选出的代表那样,闭会期间必须按照便于组织和便于参加活动的原则编入一个代表小组;代表专业小组是对闭会期间代表活动的一种补充,应当遵循代表自愿的原则来组织,因此吸收代表参加代表专业小组一定要得到代表本人的同意。三是均衡性原则。要把握各代表专业小组人数比例上的适当,使之大体相当,组与组之间不能差别过大、过于悬殊。根据前期调研情况,建议每个代表专业小组成员人数一般为810四是独立性原则。各代表专业小组的代表原则上不交叉。

3.关于组长选任代表专业小组组建以后,应设组长1副组长12联络员1名,由专委会研究确定。组长、副组长应在代表专业小组的代表中提名代表专业小组第一次会议上讨论,由小组代表半数以上通过,主要职责是召集会议和组织活动。建议组长由相关专委会成员担任,一方面可以加强代表专业小组指导、增强代表专业小组的凝聚力,另一方面也可以提升代表专业小组活动的灵活度和自主性。联络员由各专委会办公室工作人员担任主要职责是做好日常联系服务保障工作。

(二)突出履职重点

组建代表专业小组的最终目的是要发挥人大代表职业资源和专业优势,为人大及其常委会行权履职服务,因此要明确代表专业小组的履职形式和活动内容。代表专业小组要在区人大常委会和各专委会的指导下,围绕全区中心工作以及社会热点难点问题、围绕区人大常委会和专委会重点议题开展活动,充分发挥好自身特点和优势,激发代表履职活力。

1.围绕人代会议程组织开展活动根据大会议程和“一府一委两院”有关专项工作有针对性地组织代表专业小组开展会前视察和调研,为大会审议各项报告和提出议案建议做准备。

2.围绕常委会、专委会议题组织开展活动结合议题开展视察、调研,可以随区人大常委会工作机构一起开展,也可以有所侧重,对某一专项内容自行组织重点视察调研。代表专业小组形成的调研报告和意见建议,可以吸纳到工作机构的调研报告当中作为工作机构视察调研的有益补充专业小组的调研成果将有利于促进区人大常委会的审议意见和决议决定更加民主科学专业。

3.围绕社会热点难点问题组织开展活动。代表专业小组同样需要密切联系选民。按照区人大常委会关于加强代表和选民联系的规定,可以组织代表专业小组以集体活动的方式,定期深入代表之家、代表联络站,带着小组关注的议题,广泛联系群众和选民,征求群众意见建议。通过密切联系群众,使代表专业小组的调研更深入、工作更有成效,提出的意见建议更有针对性。

(三)优化服务保障

代表专业小组在区人大常委会和各专委会的指导下开展活动,履职效果如何,一方面离不开代表自身的履职热情和自觉另一方面取决于区人大常委会及其工作机构的组织指导和服务保障。

1.加强综合协调与指导目前现有的3代表专业小组有各自的工作制度,建议出台统一的制度,从代表专业小组设置和组建、活动内容和形式、履职服务与保障等方面做出明确具体的规定,夯实制度保障,进一步增强工作的规范性和可操作性。年初,各工作机构要结合常委会、专委会工作要点,拟定工作计划,对代表专业小组活动提出指导性意见。

2.完善建议收集与办理代表专业小组在履职过程中提出的意见和建议,各工作机构要及时整理反馈;对重大的、带有全局性的代表建议,要及时交“一府一委两院”及有关部门办理,各工作机构要督促报告办理结果。

3.优化履职服务与保障区人大常委会要把代表专业小组提升到与代表联组(小组)同等重要的地位,为代表专业小组履职提供必要的支持和服务保障。要组织开展突出行业背景和专业特点的业务学习和培训,进一步提升代表专业小组履职能力水平。要做好代表专业小组活动记录,年终报相关专委会。要做好代表专业小组深入“一府一委两院”相关部门及基层单位开展调查研究的组织协调和沟通联系。代表专业小组活动经费由各专委会列入年度经费预算。