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关于代表履职管理监督的调查与思考

发布时间:2020-03-09

 

关于代表履职管理监督的调查与思考

东城区人大常委会党组成员、副主任  高丽萍

为进一步加强和改进代表履职管理监督工作,按照《东城区人大常委会机关“不忘初心、牢记使命”主题教育党组班子及党组领导同志调研工作方案》的安排,区人大常委会党组班子开展代表履职管理监督专题集体调研活动。926日,区人大常委会党组书记、主任吴松元同志主持召开了调研座谈会,听取了各人大街工委主任就本届代表履职情况的汇报。

根据区人大常委会2019年代表工作安排,自今年4月起,吴松元同志和我分别带队到各街道调研,详细了解街道管理体制改革以来的人大工作、代表履职、代表联络站建设和使用、“吹哨报到”、“接诉即办”、代表建议办理等工作情况。

527-31日,我带队赴浙江嘉兴、衢州两市学习考察当地人大常委会代表工作中代表履职管理监督、人大代表联络站建设、人大代表票决民生实事项目、代表建议办理成校等特色做法和先进经验。同时,与今年来我区学习考察的4批外省市人大考察团就代表履职管理监督工作进行了座谈交流。

现将专题调研情况报告如下。

一、本届人大代表履职的特点

在区委的坚强领导下,围绕东城区“十三五”规划确定的一条主线、四个重点战略任务,本届人大代表充分发挥来自人民、植根人民的特点和优势,通过密切联系群众、在走访和接待选民中认真听取群众的愿望呼声,汇聚智慧和力量,依法依程序履行代表职务,充分发挥代表主体作用,践行了国家的一切权力属于人民的宪法理念,树立了国家权力机关的形象、威信和地位,彰显了根本政治制度的特点、优势和功效,为建设国际一流的和谐宜居之都”首善之区提供了坚强的民主法治保障。

(一)牢记初心使命,正确行使职权,全力做好代表大会期间的各项工作

三年来,共召开代表大会5次,代表出勤率均在95%以上。代表们始终坚持党的领导,认真履职,不辱使命,不负重托,依法行使职权,圆满完成历次会议的各项议程。在区十六届人大一次会议上,选举产生了新一届东城区人大常委会和一府两院,首次选举产生了财政经济委员会、法制委员会等4个专门委员会;加开十六届人大二次会议,首次选举产生东城区监察委员会;召开十六届人大三次会议,选举产生市十五届人大(东城团)64名代表。选举产生了两任人大常委会主任和两任人民政府区长等,保证了市、区委推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。在十六届人大一、四、五次会议上,代表们认真审议了区人大常委会、“一府两院”工作报告以及计划、预算报告,审查批准6项决议,保证了市、区委的主张通过法定程序成为全区人民的共同意志;三年来,代表们立足全区中心工作以及涉及人民群众切身利益问题共提出议案40件、建议415件,首次审议区政府关于东城区疏解整治促提升专项工作报告,首次审议区政府关于为民办实事编制情况的报告,使大会的各项议程更加体现人民当家作主、保障了人民民主权利、维护了人民根本利益。

(二)坚持担当作为,发挥主体作用,认真参加闭会期间的各项活动

三年来,代表们始终把人民放在心中最高位置,坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,坚持以人民为中心的发展思想,忠实代表人民的利益和意志,当好区委和政府联系群众的纽带桥梁,争做为党分忧、为民尽责的模范,寓支持于监督中,实行正确监督、有效监督,不断推动解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题,实现好维护好发展好最广大人民的根本利益。一是积极参加代表主题活动。围绕全区疏解整治促提升三年行动计划,区人大常委会于2017年、2018年连续两年开展了“走百街千巷,促环境提升代表主题活动,代表们积极响应,踊跃参与,视察调研43次,召开座谈会36次,提出建议200余条供区委区政府决策参考,促进了全区疏解整治促提升工作顺利开展。2019年,区人大常委会开展了“助推街区更新,人大代表在行动代表主题活动,截止目前,代表们视察调研38次,召开座谈会31次。特别是今年8月份,按照市人大常委会的统一安排,351名市、区两级代表进家站就《北京市生活垃圾管理条例》修订工作向市民宣讲并征求意见,代表参与率95.6%,高出全市15个百分点,体现出我区人大代表的履职担当和积极作为。二是积极参加会前活动。代表们认真开展调查研究,深入代表联络站走访和接待选民,广泛听取群众的意见建议,真实反映群众的愿望要求,更好地发挥代表在了解民情、反映民意、集中民智方面的独特作用,努力做到民有所呼、我有所应;妥善处理好本职工作与执行代表职务之间的关系,克服年前单位工作普遍较忙等困难,把履行代表职务作为第一职务,积极参加会前集中视察活动,连续两年代表参与率均在85%左右;代表们积极参加联组审议,对会议的各项文件草案提出修改意见和建议,促进相关国家机关吸纳并修改完善,确保会议的各项草案在会前即具备广泛的民意基础而得以在会上依法依程序顺利通过,切实增强代表执行职务的权威性和实效性,保证国家权力机关的作用、根本政治制度的优势得到充分发挥。三是广泛地参与会议决议执行的监督。代表们积极参加半年工作情况通报会,列席区人大常委会会议、政府常务会议等重要会议,拓展了代表们参与的广度和深度,在了解掌握人代会决议执行情况和全区重点工作进展情况的基础上,提出的问题、意见和建议更贴近实践、更贴近群众,更接地气,进一步增强了监督实效,提高了区人大常委会工作质量和水平。

(三)完善制度机制,畅通履职渠道,加强代表履职的组织引导、服务保障和管理监督

《代表法》是我国保障和规范各级人大代表履行职责的一部重要基础性法律,为推进代表工作制度化、规范化和程序化,提供了重要法律依据和制度保障。三年来,区人大常委会严格遵守《代表法》等法律法规,坚持把尊重代表主体地位、提高代表履职能力、搭建代表履职平台、畅通代表履职渠道、充分发挥代表作用,作为开展代表工作的重要基础和关键环节。一是201711月,在党的十九大胜利闭幕两周后,制定出台了《中共北京市东城区人大常委会党组关于深入学习贯彻党的十九大精神,切实加强人大代表思想政治作风建设的意见》,把加强代表思想政治作风建设、提高代表素质能力摆在更加突出的位置,为人大代表履职定坐标、设标尺、划红线,着力加强对人大代表的管理和监督,鼓励和引导人大代表依法履职、扎实工作。代表们恪尽职守、不负重托,展现出为民代言、尽心履职的新气象和新风貌,涌现出一批务实亲民、担当作为,敢于监督、善于监督的先进典型。二是采取学习培训与半年工作情况通报相结合、大班集中培训与小班专题培训相结合等方式,举办了4期代表学习培训班,每年都突出一个主题、每年都有创新提高。今年首次举办“东城区人大代表大讲堂”邀请原全国人大法律委员会主任委员乔晓阳同志作《宪法》专题辅导报告,旨在通过更多更有意义的学习实践探索,让“大讲堂”真正成为代表履职的“加油站”。三是建立并完善人大常委会代表建议督办机制和制度体系。加强人大代表对代表建议办理工作的参与,促进代表建议办理工作的质量和效率稳步提升,实现代表建议办理满意率和解决率连续三年双提升,特别是今年,我们坚持以推进问题解决为重点的代表建议督办工作导向,解决了一批连续多年提出而未解决的关系群众切身利益的重点难点问题,让人民群众有了更多获得感,代表建议解决率为86.9%,较去年提高了11个百分点,极大地增强了代表履职的成就感,激发了代表履职的积极性。四是加强代表联络站建设,积极拓宽人大代表联系人民群众的渠道,丰富联系的内容和形式,认真倾听群众声音、反映群众意愿,真正使之成为政策法规的讲习所、社情民意的直通车、协商民主的议事厅、接受监督的加油站。截至目前,全区已建成代表联络站119个,基本实现全覆盖。今年1-10月份(不含8月份专题进站征求意见),已组织283名市区人大代表进入代表联络站开展活动264次,接待选民群众万余人次,收集选民群众意见建议380多条,有67名代表进站向选民述职。

二、本届人大代表履职存在问题及原因分析

(一)  存在问题

1、履职意识不强。少数人大代表政治站位不高,只看到担任代表的光荣,没有看到担任代表的责任,仅把代表当成荣誉职务。他们把参加人代会期间的代表工作和闭会期间的代表活动看作是“例行公事”而不是责任,对市情、区情、社情关注度不高,对参加各种活动被动应付;有的代表,在发言时往往只从局部利益出发,缺乏全局观念。还没有认识到,代表职务是公共职务、国家职务,它不是为某个团体、集体或者个人服务的,而是为全体人民或者本行政区域全体公民服务的;有的代表不能正确处理执行代表职务与开展本职工作之间的关系,当执行代表职务与从事本职工作发生时间冲突时,不能妥善安排好本人的生产和工作,优先执行代表职务。

2、履职能力不足。本届人大代表和往届相比虽整体素质有所提高,但从对国家权力机关组成人员的要求看,仍有部分代表的文字表达能力和语言表达能力比较弱,对国家法律法规知之甚少,对党的方针、政策了解不多,参与管理国家事务的能力不太强,加之,平时不注重学习,不注重调查研究,不接地气、不熟悉情况、对问题把握得不深不透,因而,履职的“底气”不足。开会讨论问题时东拉西扯,说不到点子上,抓不到要害处,有的代表思想上有顾虑,发言时左顾右盼、人云亦云,缺乏独到见解和理性分析。

3、履职管理监督不力。对代表履职管理监督的职责认识还不到位,一定程度存在重服务轻管理的思想,相关机制制度尚未建立健全。代表履职没有具体标准,没有量化指标,称职与不称职很难界定,履职好差一个样,影响了代表履职的积极性。各人大街工委作用发挥不够充分,人大常委会对街道人大工作的领导和具体指导需要进一步加强等等。

(二)原因分析

1、 对人大代表的性质和地位存在模糊认识。一是对其政治性认识不清。人大代表作为国家权力机关组成人员,肩负的神圣职责就是要集中和反映人民群众的根本利益和意志,并代表人民群众行使国家权力。因此,人大代表作为一种国家职务,有不同于其他职务的特殊性,具有崇高的政治地位。二是对其人民性认识不清。人民性是人民代表大会制度的根本属性,是根本政治制度的根本。人大代表来自各行各业,工作、生活在人民群众之中,应该成为关注民生、反映民意的社会活动家,成为热心为人民群众服务的社会公仆,成为人民群众利益的忠实代言人。三是对其法律性认识不清。人大代表是一个法律职务,具有地方立法权的地方各级人大代表负有将本行政区域人民意志转化为地方性法规的重要责任;人民代表大会作出的决议、决定在本行政区域具有法律效力。由于有些代表思想认识不到位,缺乏责任感、使命感,错误地认为代表只是开开会、举举手、投投票而已,因而履职缺乏内生动力,履职意识淡薄,造成代而不表和表而不代。

2、缺乏代表履职所应具备的素质。一是政治素质还不过硬,政治能力欠缺。习近平总书记指出,看北京首先要从政治上看。作为一名核心区的人大代表更是要时时处处讲政治。但是个别代表缺乏政治经验和政治敏感性,凡事没有从政治的高度去分析和解决,以至给工作带来一些被动。二是做群众工作的能力不强。就代表的个体素质而言,大部分代表的综合素质是比较高的,有的甚至是各自专业领域的佼佼者。但是在他们走访和接待选民时,因不善于沟通,不善于应对,惟恐选民提出过分的自己又不能解决的需求,而不知所措,导致履职效果欠佳。三是依法监督的水平需要提高。人大代表一定要具备较强的法制观念和必要的法律素质,但是有些代表对国家法律、法规和政策、方针学习、了解不够,对执行代表职务的一些常识不够熟悉。四是缺乏求真务实作风。从实际情况看,有的代表履职浮于表面,参加活动准备不足,只是听听汇报,走走看看,发言时穿靴戴帽的多,讲成绩的多,问题讲不深、说不透,缺乏针对性,活动效果不佳。

3培训的针对性和实用性有待增强。加强对代表的履职培训,是提高代表履职能力的重要途径。近年来,人大常委会对代表的培训取得了一定的成绩,但是也存在针对性、实效性不够强的问题。区人大常委会与各人大街工委在对代表的履职培训方面有所侧重。区人大常委会重点在加强代表政治建设和法律知识方面开展普适性培训(大班集体上课),而小型的以满足代表履职的个性化需求的实用性知识技能的培训则放在了人大街道工委。本届以来,区人大常委会加强了在人大常委会层面的代表履职培训,但对人大街工委层面的培训,指导和督促跟进的不够。从前期的调研情况看,各人大街工委的代表履职培训情况各不相同,但总体上还不尽人意,这也直接影响了代表履职实际效果。

4、代表履职管理监督的法律法规尚不健全完善。代表法对代表接受选民监督的内容、程序、手段上未作明确规定,致使选民对代表的监督难以具体化,难以落实。比如对于履行代表职责消极应付不作为、利用代表职务谋取个人私利等行为,代表法却缺乏有效制约措施。对代表的履职监督,往往是由于代表违犯法律才启动罢免,对代表的管理监督比较被动,往往是只要代表不触及法律“红线”造成恶劣影响,不踩道德“黄线”引起公愤,一般都能任期届满。长此以往,便造成了人民的监督权利实际上被架空,法律对代表的管理监督规定形同“牛栏关猫”。在实际工作推行的代表履职登记制度、代表述职等做法,还存在制度执行不规范、不到位,约束力较弱等问题。  

三、加强代表履职管理监督的几点思考

(一)以政治建设为统领,激发代表履职内生动力

结合“不忘初心、牢记使命”主题教育,深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想,掌握党的基本理论、基本路线、基本方略。引导人大代表坚持正确政治方向,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。深入学习领会习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,掌握核心要义,真正学懂弄通做实,增强践行人民代表大会制度的自觉性,更加自觉提高依法履职能力,更好担负起宪法法律赋予人大的各项职责。深化落实人大常委会党组关于加强区人大代表思想政治作风建设的意见,更加珍惜党和人民赋予的权力,严守政治纪律和政治规矩,做到思想上清醒、政治上坚定、行动上一致,把思想行动统一到党中央精神上来,把各方面力量和智慧凝聚到党中央部署的目标任务上来。

(二)强化代表履职培训,着力提升代表履职能力

创新培训方式,将代表培训纳入区委党校培训计划,统筹开展任前培训、初任培训、履职培训、专题培训,不断提高培训的针对性和实效性。推进 “东城区人大代表大讲堂”品牌化、常态化、制度化,密切代表交流互动,激发代表参与热情和学习活力。加大对代表履职技能等实用性培训力度,切实指导好各人大街工委的代表培训工作。

(三)拓宽代表履职渠道,提高代表履职水平

按照“提升建设标准、丰富活动内容、培育品牌特色、增强工作实效”的总体思路,深入落实区人大常委会党组关于加强全区代表联络站规范化建设的指导意见,切实发挥好联络站“讲习所”“直通车”“议事厅”“加油站”的作用,确保代表联络站规范化管理、实效化运行。在建好用好代表联络站的基础上,研究制定关于加强全区代表之家建设的意见,明确功能定位、规范标准职责,实现代表履职阵地全覆盖。加快推进代表网络履职平台建设,提高代表履职信息化、便利化水平。

(四)建立代表履职管理监督制度,增强代表履职实效

完善代表履职档案,记录代表出席人代会、提出议案和建议、参加各项代表活动、参与人大常委会工作、联系群众(选民)等情况,全面掌握代表履职情况。研究制定代表履职积分管理办法,推动代表履职情况向社会公开。完善代表述职评议工作,落实《东城区人大代表述职管理办法》,组织人大代表将自己履职情况向原选区选民进行述职、报告,保证每位代表一届内至少报告履职情况一次,听取选民意见,接受选民监督。适时向区委通报代表任期内履职情况,把代表履职情况作为换届时代表继续提名的重要依据。探索建立代表履职激励机制和不称职代表退出机制。对违反社会道德或存在与人大代表身份不符的行为,经提醒仍不改正的,责令其辞去代表职务。引导代表要珍惜代表职务,贯彻执行民主集中制,在法定范围内履行职权,严守工作纪律规矩,做清正廉洁的表率。

(五)加强人大街工委建设,提高服务保障代表履职工作水平

各街道党工委要把街道人大工作纳入党工委工作总体布局,细致研究、统筹谋划,重视、关心和支持街道人大工作。要把各级党委领导人大工作、党委工作部门支持人大工作等情况纳入领导班子和领导干部考核范围。要加强调查研究,适时出台关于新时代加强和改进街道人大工作的意见。积极顺应街道管理体制改革新形势,选派政治坚定、经验丰富、热爱人大工作的干部充实人大工作力量,明确人员负责日常工作。优化调整人大街工委组成人员结构,将街道人大干部、社区书记、作用发挥突出的人大代表、居民代表等力量,充实到人大街工委组成人员中,为代表依法执行职务、充分发挥作用搭建平台、创造条件、提供服务、给予保障,使得人大街工委切实成为组织引领人大代表履职的有力工作机构。

(六)加强代表履职宣传,营造促进代表履职的良好氛围

在宣传保障方面,充分利用报刊、电视、网站和微信、微博等多种媒体手段,以人大网站、人大期刊为前沿阵地,以新东城报、北京电视台都市阳光栏目等市区知名媒体渠道为重要窗口,全方位、多角度、深层次地对代表工作、代表中的先进人物和典型事迹进行宣传报道,讲好代表故事,展现代表风采,推动代表之间比学赶超,激发代表履职积极性。大力宣传普及代表法,积极宣传代表执行代表职务是法定行为,使全社会特别是代表所在单位关心、尊重代表,全力支持、配合代表工作,为代表优先执行代表职务给予时间保障,营造良好舆论氛围。